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新时代政务信息系统建设的目标、思路与重点

党的十九大报告提出,“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”这意味着对“服务型政府”建设提出了更高要求,要把人民群众是否满意作为衡量服务型政府建设成效的根本标准。要做到这一点,既需要政府工作人员牢固树立“全心全意为人民服务”的理念,同时也需要有强大的政务信息系统的支撑,否则工作中也会心有余而力不足。然而,传统的信息系统主要是围绕部门业务、从提高工作效率的角度考虑得比较多,与新时代服务型政府建设的要求存在相当大的差距。去年7月份以来,国家发展改革委会同相关部门和地方,全力以赴推进政务信息系统整合共享工作,取得了显著成效,数据共享“大动脉”已经打通,跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享和业务协同机制初步形成。

为进一步深化“互联网+政务服务”,充分运用信息化手段解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题,根据党中央、国务院就推进审批服务便民化、“互联网+政务服务”、政务信息系统整合共享等作出的系列重要部署,国务院办公厅近日印发了《进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(以下简称《实施方案》)。作为整合共享专家组成员及国家发展改革委牵头成立的《实施方案》起草组专家,我从新时代政务信息系统建设的目标、思路、重点等方面,谈几点个人看法,与广大从事政务信息系统建设的同行专家商榷。

一、将“以人民为中心”的理念融入政务信息系统建设的全过程中

(一)将“民之所望、人民满意”作为政府转型改革的目标

政务信息系统的建设是为政府转型服务的,了解服务型政府的改革目标和走向,对于政务信息系统建设至关重要。服务型政府的提法已经有段时间了,这些年经过上上下下的努力,政府为我国经济社会、广大群众服务的能力和水平明显增强。但是在中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾发生了转化,即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这就为服务型政府的建设提出了更高的要求。“人民满意”和“服务型”是两个最重要的关键词,清晰勾勒出新时代政府建设追求的目标和标准。

(二)将“以人民为中心”作为政务信息系统设计的原则

传统的政务信息系统设计是以业务为中心的,其目的是提高政府部门完成自身业务的效率,没有或者很少是从方便老百姓的角度去设计的,这与服务型政府的建设目标不适应。电商等互联网企业的成功经验中有一条,就是以客户为中心,以满足客户的需求为目标,或者说客户就是互联网企业信息系统中最重要的成分。为此,可谓想尽了办法,用户画像、精准营销、24小时在线等等,各种新技术不断提出,既给企业带来了丰厚的利润,老百姓也从中收获了实惠。可以说以客户为中心是互联网企业信息系统设计的基本原则之一。支撑新时代服务型政府运行的政务信息系统设计也理所当然地应当学习互联网企业的经验,《实施方案》提出,要让人民群众去政府办事像“网购”一样方便。以客户为中心,也就是以人民为中心。

(三)将“人民群众的获得感”作为考核政务信息系统成效的标准

自2017年下半年开始的政务信息系统整合共享工作,以及近日出台的《实施方案》,并没有对政务信息系统的架构、功能等提出具体要求,而是从解决人民群众反映较多的问题出发,提出并明确了要求,“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”,浅显易懂,容易考核。反过来,这些要求会倒逼政务信息系统进行互联互通、改造升级,目的是构建全流程一体化的在线服务平台,只有这么做,才能够不断提高人民群众的获得感。

二、新时代政务信息系统建设的思路

(一)政务信息系统的发展历程

我国的政务信息系统建设已经经历了很长的时间,大致可以划分为三个阶段。第一个阶段可以称作“办公自动化”阶段,主要是应用计算机技术,解决业务办理中的一些“堵点” “难点”问题,从而可以极大地提高业务办理的水平。信息系统建设是以业务为中心的,虽然伴随有流程优化和再造,但是与老百姓基本没有什么关系。政务信息系统聚焦于政府的内部管理业务上,以部门级应用为主。这个时期的信息系统有明确的系统边界和系统目标,数据一般都放在数据库中。不同的业务通常会建设不同的业务系统。

第二阶段可以称作“数据大集中”或者“网络化”阶段。随着上世纪90年代互联网的兴起,政府部门开始意识到使用互联网来提升部门的信息化。方向之一是建立门户,用于统一发布公告、公开政务信息等。于是,各部门的政府网站纷纷兴起。为了支撑蓬勃发展的网上业务,必须提升政务信息系统对整个行业业务流程的支撑能力,信息化的范畴逐渐扩大到整个行业部门,如公安部门、税务部门等,实现了政府内部纵向的信息共享。由于利用了互联网、数据大集中,以及信息公开等措施,客观上也方便了百姓办事。

伴随政府的转型,从“政府管理”步入“政府治理”,信息化的理念和技术也必须进行相应的提升,才能更好地支撑政府转型。2015年以来国务院先后发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》,以及《政务信息系统整合共享实施方案》等,是新时代政务信息系统的顶层设计文件,对未来政务信息系统的建设指明了方向,标志着我国政务信息系统建设进入到第三阶段。

(二)政务信息系统的现状与问题

按照上述文件对新时代政务信息系统的定位,反观传统的政务信息系统建设,除了前面提及的信息系统建设的目标不适应新形势下的要求,还存在以下突出的问题:

1.信息系统数量繁多。据审计署在2017年对全国政务信息系统审计的数据表明,目前在运行的政务信息系统数量繁多,一方面消耗了大量财政资金,另一方面又带来信息多头输入,数据相互矛盾,总体运行效率不高等问题。

2.信息孤岛现象严重。部门之间信息系统不联通,信息不共享,形成“烟囱林立”现象。各部委拥有的各类垂直系统普遍存在不愿意或者难以开放共享的现象。

3.资源交换困难。不知道各部门的信息系统都有什么数据?不知道在哪里可以找到自己想要的信息?好不容易获得了数据,不知道其中字段的含义,没法使用等等,这些问题普遍存在。

4.安全形势严峻。一般认为,封闭环境下的信息系统会更加安全。但是,由于信息分散管理,涉及人员众多,带来的信息安全隐患其实更为严重,应得到足够重视。

这些问题的存在与新时代政务信息系统的要求是极不相符的,需要进行改变。

(三)政务信息系统建设的原则

为了支持服务型政府高效运转,让人民群众到政府办事像“网购”一样方便和满意,必须对现有的政务信息系统进行改造升级。不可能全部推倒重建,但是可以根据新的需要,先从前端的网上政务服务平台建设开始,倒逼后台业务信息的整合共享,循序渐进地完成。下面是开展这项工作应遵循的一些基本原则。

1.开放性架构。这是互联网信息系统的基本要义,互联网由于其天然的开放性,使得信息系统架构必须是开放的。比如,业务边界需要不断地扩展,用户无需事先注册,应用负载可能存在类似“双十一”现象,这就要求新的政务信息系统也要具有开放的架构。

2.互联网思维。互联网思维的核心就是以客户为中心,政务信息系统建设也要以客户为中心,信息系统要尽可能汇聚辖区群众的信息,只有这样才能主动了解群众的需求,提供主动服务。互联网思维的另一个要点就是系统永远在线,不能一天只开放8小时,网上信息系统要提供24小时的服务,提供多种终端多种形式的接入服务。

3.大数据方法。大数据方法的核心是让数据说话。通过数据汇聚、数据分析、了解群众所需所想,进行科学决策。数据不集成共享,仅仅是提供交换服务,难以实现高质量的为人民群众服务的初衷。

4.高等级安全。政务信息系统本身以及信息安全问题至关重要,如果这方面出现问题,将会严重影响这项事业的发展。因此,一方面要加强信息系统的可靠性、稳定性的设计,另一方面需要对政务信息做好数据项的保密等级定级工作,确保信息安全。

三、政务信息系统建设的重点

政务信息系统建设涉及面广,工作量大,根据《实施方案》,以下工作是当前的重点,应特别给予关注。

(一)一体化网上政务服务平台建设

这是最直接与老百姓办事相关的部分,需要首先设计和建设好。《实施方案》要求,以党的十九大精神为指导思想,加快构建国家、省、市三级互联的全国一体化政务服务平台,推动跨层级、跨区域的政务信息系统的共享进程,不断深化“一网、一门、一次”政务服务改革。具体而言,要做到政务服务线上“一网通办”,大幅提高政务服务的便捷性,实在不能完全线上办理的,要做到老百姓线下“只进一扇门”,积极推动线上线下融合,而且还要精简政务服务的环节和办事材料,让老百姓办事“最多跑一次”。这三项要求,“一网通办”是目标,“只进一扇门、最多跑一次”是底线。

由于老百姓办事主要在基层,因此市一级政务服务平台建设,具有基础性的地位。在数据共享问题还没有完全解决,信息系统整合也还需要时日的情况下,要完全做到“一网通办”难度很大。首先,需要解决一次登录,全网通办的身份认证问题,不同的信息系统登录采用认证中心的模式;其次,要解决信息多次录入的问题,需要改造信息系统,将部分数据的直接输入改为提供参数传递的方式,同样数据输出也以参数传递、数据文件传递或者数据库写入等方式完成。国务院的文件明确了责任:按照谁建设系统谁负责对接的原则,各级政务部门要加快改造自有的业务信息系统,与各级政务服务平台对接好。面向未来,应考虑在数据大集中基础上的政务信息系统,可以通过服务汇聚数据实现数据集中的目的。有条件的市,也可以积极探索以数据大集中为基础的政务服务平台建设方案。

(二)数据交换共享平台的建设

在数据大集中方案没有出台之前,通过信息系统之间的数据交换和共享是现实可行的技术路线。为此,国家依托国家信息中心已经建立了数据共享交换平台,类似数据资源调度中心,一方面需要掌握数据资源目录,也就是要知道各个信息系统都有什么信息,这些信息的共享的条件,以及信息分级标准等;另一方面,根据这些信息,平台可以建立共享授权机制,实现可控的信息共享。

(三)数据资源体系的建设

数据是政务信息系统的血液,数据不准确,不完整、更新不及时等都会影响到政务服务的开展。因此,数据资源体系的建设尤为重要,是一项基础性和长期性的工作。具体内容包括数据的标准化,数据责任体系,数据治理体系等内容。政务信息系统要为每一个自然人和法人建立一个唯一的标识,“多证合一”解决了机构法人的身份标识,今后还要从数据中自动发现拥有多个标识的自然人或法人的现象,实现数据关联。要逐步对政务信息系统中的数据项定义标准,包括语义、格式、密级、维护责任主体等。国务院的文件规定,要遵循“一数一源、多源校核、动态更新”的原则,持续完善数据资源目录、提升数据质量、提高服务可用性。

(四)数据安全体系的建设

数据安全和系统安全是政务服务系统运行的前提,如果没有数据安全和信息安全,这项工作就不可能持续。因此,这项工作要在推动政务服务信息系统过程中始终得到重视。系统的安全防护能力,有众多的经验可以借鉴。这里重点谈谈信息安全问题。首先,要做好信息资源的分类分级制度,定义数据项的密级标签。明确数据采集、传输、存储、使用、共享、开放等环节的安全保障措施、责任主体和具体要求,制定数据安全管理办法。其次,要采用安全产品管理数据,全面实施强制访问控制,让每个人只能看到自己有权看到的数据。

政务信息系统是实现服务型政务、“互联网+政务服务”的必要手段,很大程度上决定了我们的服务能走多远、能走多好。在缺乏政务信息系统顶层设计的情况下,以一体化的网上服务平台建设为切入点,用“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”作为建设成效的要求和标准,确实是一种有效的办法,对结果值得期待。

 

责任编辑:陈近梅

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